부동산 질서 확립 관련 문서(한국형사 법무정책연구원)

부동산 질서확립을 위한 중점 대응전략.pdf

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흔히들 주택은 1채씩 거래된다고 생각한다. 하지만 이는 소시민적인 관점일 수 있다. 주택 역 시 상품의 하나라면 수십, 수백, 수천 채씩의 대량거래도 가능하고, 아직 지어지지 않은 주택을 대 량으로 입도선매(立稻先賣)하는 것이나, 그간 임대용으로 활용된 낡은 주택이나 팔리지 않는 신축 주택을 이른바 ‘땡 처리’하듯 대량으로 구입하는 것도 충분히 가능하다고 생각한다. 1980년대의 부동산 투기에는 이른바 ‘큰 손’이라고 불린 개인투자자들이 암약했지만, 요즘에는 사모펀드와 같은 외국계 거대자본이 자본시장의 강자로 등장한 만큼, 이러한 추정이 현실화될 가능성이 적지 않다. 심지어 국민연금기금과 같은 기관투자자도 부동산시장의 ‘큰 손’이 될 수 있다고 생각한다. 그리고 최근 이를 반증할 만한 사례들이 실제로 나타나고 있다. 한 자산운용사가 사모펀드를 통해 강남구 삼성동의 아파트 1개 동(46가구)을 420억 원에 통째로 구입한 사건이 2020년 7월 에 발생했고, 그 최종수익자가 미국의 부동산펀드라는 의혹까지 제기된 것이다.318) 그런데 투자 내역을 공개하지 않아도 되는 사모펀드 제도의 맹점을 악용한 펀드의 부동산투자가 이 회사에 한 정된 일일까? 이와 관련하여 동아일보는 지난 달, 매우 흥미로운 기사 하나를 게재했다. 동아일보 가 미래에셋 박현주 회장의 경영철학을 조명하면서 “미래에셋은 오피스 빌딩은 샀지만 아파트를 사서 이를 기반으로 펀드를 만들어 팔지는 않았다.”는 박현주 회장의 유튜브 내용을 강조했고, 미 래에셋이 아파트에 간접투자하지 않는 이유로 ‘금융회사가 너무 탐욕스럽다는 비판을 의식했기 때문’이라는 인터뷰 내용을 소개했다.319) 어쩌면 미래에셋의 차별성을 강조한 기사일지도 모른 다. 하지만 이 말은, 미래에셋 이외의 다른 자산운용사나 금융투자회사는 아파트를 사서 이를 기 반으로 펀드를 만들어 팔고 있다는 말과 다르지 않다고 할 것이다. 그런데 여기서 ‘펀드’(fund)라는 말은, 법률적으로는 ‘자본시장과 금융투자업에 관한 법률’(이 하 “자본시장법”)상의 ‘집합투자’ 방법을 말할 수도 있고(자본시장법 제6조 제5항), ‘집합투자기 구’를 말할 수도 있다(자본시장법 제9조 제18항). 또한, 사모펀드라고 하면 전문투자자와 기금운 용법인 등을 제외한 (일반)투자자의 수가 49인 이하인 경우를 말한다고 볼 수 있고(자본시장법 제 6조 제5항 제1호, 같은 법 시행령 제6조 제2항·제3항, 금융투자업규정 제1-4조 및 법인세법 시 318) 헤럴드경제, “[단독] 강남아파트 매입했던 이지스 펀드, 최종 수익자는 미국계 ‘큰 손’”, 2020년 7월 28일자. 319) dongA.com, “박현주 회장이 강남 아파트를 사지 않는 이유[최영해의 폴리코노미]”, 2021년 2월 12일자. 제1절 부동산 시장질서 확립을 위한 최우선 과제 696_ 부동산 시장질서 확립을 위한 중점 대응전략 행규칙 제56조의2), 사모펀드와 대비한 공모펀드는 투자자의 수가 50인 이상인 경우라고 할 수 있다. 쉽게 말해, ‘여러 사람이 십시일반(十匙一飯)으로 자금을 모아서 함께 투자하는 것’을 말하 는데, 법률적으로는 결코 간단하지 않은 용어이다. 아마도 법률가나 법학자 대다수는 펀드와 리 츠(REITs), 사모펀드와 공모펀드, 사모집합투자기구와 사모부동산투자회사를 구별해내지 못할 것이라고 예상할 정도이다. 그만큼 복잡하고 어려운 내용이고, 이 연구의 연구진 역시 예외는 아 니다. 그래서 펀드에 대해서 함부로 말할 수는 없다고 생각한다. 하지만 법학자도 제대로 파악해내기 어려운 펀드를 이용해 부동산(특히 주택)에 간접적으로 투 자할 경우 그 가운데 법적 맹점이 있더라도 이를 간파해낼 수 있는 법률가나 법학자가 많지 않을 것이다. 특히 펀드가 대규모 자본을 바탕으로 주택의 대량 거래를 시도할 경우에는 그 자체로 부 동산시장을 움직일 수 있는 힘까지 가질 수 있는 만큼, 만일 앞서 환기한 바와 같이 펀드가 강남 아파트 등 대규모 투자를 도모하고 있다면 개인을 전제로 마련된 부동산 종합정책은 사실상 무력 화될 수밖에 없을 것이다. 그렇기 때문에 이제라도 법률가와 법학자들이 부동산펀드에 관심을 가 질 필요가 있다고 생각한다. 물론, 펀드의 부동산(특히 주택) 투자를 나쁘게만 볼 것은 아니다. 건설과 토목에는 막대한 자 금이 조달될 것이 필요한데, 그간 ‘선(先) 분양’이라는 명목으로 입주자들에게 선매(先賣)하거나, 조합시행이라는 명목으로 토지소유자들을 조합원으로 묶어 자금을 조달해왔고, 건설에 대한 전 문성이 없는 입주자들과 조합원들은 추가분담금 부담과 하자 문제 등에 신음해왔다. 하지만 이러 한 초기자금을 펀드를 통해 조성할 수 있다면 후분양제도 실현될 수 있고, 공공임대주택의 조성사 업도 펀드를 통해 자금을 조달할 수 있다면 사업추진에 유리할 수 있다. 또한, 펀드를 통해 조성한 공공임대주택이나 대규모 임대주택의 경우도 주택의 노후화가 진행 됨에 따라 언젠가는 처분하지 않을 수 없는데, 안전성에 문제가 없어 재건축할 수 없다면 해당 주 택을 처분해야 수익을 실현할 수 있다. 이 경우 거래의 기준이 될 수 있는 시세(이른바 호가 또는 실거래가)가 임대주택에는 존재하지 않기 때문에 해당 펀드가 개별 임대주택 각각을 개인에게 판 매․매각한다고 하면 유사한 인근주택을 기준으로 판매가격을 결정하려고 할 것이고, 그 과정에서 더 높은 가격을 받기 위해서 업(up) 거래, 자전거래 등의 방법으로 인근 주택의 가격을 인위적으 로 단기간에 상승시킬 위험성이 크다. 그런데 부실채권(NPL)을 할인하듯이 다른 펀드가 해당 노 후주택들을 대단위로 구매해줄 수 있다면 이런 인위적인 시세조종행위를 미연에 방지할 수 있는 실익도 있다. 나아가, 앞서 소개한 미래에셋그룹은 건설사를 계열사로 두고 있지 않지만, 건설사와 금융투자 사․자산운용사가 특수관계인 경우 자기계약이 될 수 있다. 특히 부동산은 생산–공급–유통–소비(또 는 투자)의 전 과정에 각각 독립적인 실질적 자회사 또는 자펀드를 배치함으로써 특정 기업(특히 제4편 부동산 형사정책 분야 _697 건설사․지주회사)이 전 과정을 지배할 가능성이 적지 않은데, 이렇게 될 경우 각 과정의 정보를 독 점하여 스스로 모든 가격을 결정할 수 있게 될 위험성이 매우 크다. 하지만 ‘자기계약 금지’를 규 정한 자본시장법 제67조는 이러한 상황에 대한 대비를 전혀 하고 있지 못하다. 오히려 자본시장 법은 펀드가 주택을 취득한 경우 취득 후 1년만 경과하면 매각할 수 있도록 하고, 미분양주택을 취득한 경우는 집합투자규약에 따라 이보다 단축할 수 있도록 정하고 있다(자본시장법 제81조 제 1항 제2호 가목 및 시행령 제80조 제7항 제1호). 그래서 펀드의 부동산투자를 나쁘게만 볼 것은 아니지만, 그 위험성에 대해서도 경각심을 가질 필요가 있는 것이다. 특히 자본시장과 관련하여 전문가조차도 오해하고 있는 부분이 있다. 그것 은 투자설명서 등의 공시의무가 있는 공모펀드의 자본규모가 사모펀드의 자본규모보다 크다는 주장인데, 우리나라는 전문투자자 등을 제외한 일반투자자의 수(數)만 세어 공모펀드와 사모펀드 를 구별하고 있기 때문에 반드시 그렇지는 않다는 점을 흔히들 오해한다. 예컨대, 세계 3대 연기 금 중의 하나인 국민연금기금이 투자한 사모펀드의 자본규모가 일반투자자만을 대상으로 공모한 공모펀드의 자본규모보다 크다고 단정할 수는 없을 것이고, 실제로 전 세계의 자본시장을 지배하 는 자본가는 대부분 사모펀드이다. 그런데도 사모펀드가 부동산을 자유롭게 거래할 수 있도록 방 임한다면, 이들이 부동산시장을 좌지우지할 수 있다는 것은 명백하다. 하지만 펀드의 시장질서 교란행위를 금지한 자본시장법 제178조의2 규정에는 펀드의 부동산투자와 관련한 특별한 내용 이 없다. 더욱이 펀드는 회사 또는 재단법인의 속성을 가지고 있으면서도 회사 형태의 집합투자기 구가 아닌 한 법률상 법인으로 다루어지지 않고, 그러면서도 사실상의 법인격을 부여받고 있다. 이는 형사책임으로부터 자유로울 수 있다는 말이 되므로 이 부분도 주목할 필요가 있다. 그래서 펀드의 국내 부동산(특히 주택) 투자를 원칙적으로 금지하고, 예외적으로만 허용할 필 요가 있다. 예컨대, 생산(건설) 단계에서 펀드를 통한 자금조달을 허용하되 이 경우는 반드시 준공 후 분양하도록 정할 필요가 있다. 해당 주택이 임대용도로 조성되고 이에 따른 세제혜택까지 받은 주택일 경우 최소 10년 이상의 보유의무를 부과할 필요가 있고, 기간의 도과 후 이를 처분할 경우 주변시세에 따라 처분하는 것이 아니라 물가 등을 반영하여 원가를 계산한 객관적인 자료를 근거 로 가격을 결정하도록 하여야 한다. 미분양주택을 펀드가 구매할 경우도 임대용도에 한하여 구매 를 허용할 필요가 있다. 나아가 사모펀드라도 부동산(특히 주택)에 투자한 경우는 반드시 그 투자 내역을 일반인에게 공개할 수 있도록 공시의무를 강제할 필요가 있고, 이러한 예외규정을 위반한 경우는 등록을 취소하는 한편, 투자금(또는 해당 주택)과 그 수익을 환수할 수 있도록 강력한 조치 를 마련할 필요가 있다고 생각한다. 현재의 형법학으로는 법인의 범죄능력을 인정하기 어렵더라 도 장래를 위하여 형사처벌 규정을 마련해둘 필요도 있다. 또한, 부동산과 무관한 기업이나 사업 자체에 대해서도 펀드 투자가 이뤄지도록 하기 위해서라 698_ 부동산 시장질서 확립을 위한 중점 대응전략 도 부동산 투자에 대해서는 일정한 제약을 가할 필요가 있다. 더욱이 외국자본이 대한민국의 토지 나 토지부(附) 주택을 구매하는 것은 영토의 판매, 즉 매국(賣國)이 될 수 있다. 현실적으로도, 수 익을 노리는 투자뿐만 아니라 장래의 가치나 영토의 확보를 도모하는 투자도 있을 수 있기 때문에 다국적기업 또는 다국적 사모펀드, 심지어 무국적 기업․펀드들이 자본력이 약한 국가에 식민도시 를 건설할 가능성이 점점 높아지고 있다. 우리나라 국적의 연기금과 펀드들도 외국 부동산에 투자 할 수 있기 때문에 상호주의에 따라 현실적으로는 외국자본의 국내 부동산 잠식을 막아내기란 쉽 지 않겠지만, 국민 모두가 이에 대한 경각심은 가지고 있을 필요가 있다. 조선이 외침(外侵)만으로 멸망한 것이 아니라는 점도 잊어서는 안 된다. 정치권 또는 관계․재계에 외국자본의 ‘숨은 앞잡이’들이 있을 수는 있다. 이는 여야를 불문하고, 보수와 진보를 불문한다. 하지만 설혹 이러한 세력이 존재하더라도 이들에게 대한민국에 대한 애 정이 조금이라도 있다면 펀드의 부동산 투자에 대해 근본적인 인식전환을 해주기를 바란다. 국민 들에게 홍보해온 것처럼 ‘펀드를 통한 부동산 투자’가 누이 좋고 매부 좋은 식의 ‘부동산에 대한 간접투자’이기만 한 것이 아니라, 펀드의 부동산 투자에 대한 특별한 통제 없는 현 제도 아래에서 는 경우에 따라 ‘국토침탈 또는 매국의 공범’이 될 수도 있다는 점도 인식할 필요가 있다. 자본주 의 사회에서 부동산(특히 주택)을 통해 돈 버는 것을 나쁘다고만 말할 수는 없고, 대한민국의 발전 과 성장을 위해서는 –국내외를 불문하고– 거대자본의 자금 지원이 절실한 분야가 적지 않겠지만, 펀드의 부동산 투자 관련 법제부터 제대로 정비하지 않고서는 부동산 시장질서의 확립이나 부동 산시장의 안정은 전혀 기대할 수 없다는 점만은 분명히 말해줄 수 있다. 이 연구의 연구진이 펀드 와 관련한 전문성이 부족하여 구체적인 대안까지는 제시하지는 못했지만, 거대자본에 의한 시장 교란 및 펀드 남용의 우려를 근거로 하여 “펀드의 부동산 투자 관련 법제의 정상화”를, 부동산 시 장질서의 확립을 위한 최우선 과제로서 제안하고자 한다.